08/09/2017 13 min alternatives-economiques.fr #132812

Les dérives de la chasse à la fraude sociale

Sofia perçoit le RSA (revenu de solidarité active). Pour l'aider, ses parents lui font un virement régulier sur son compte bancaire. La caisse des allocations familiales (CAF) considère qu'il s'agit d'une pension alimentaire que Sofia aurait dû déclarer. Fraude ou erreur de bonne foi ? Sofia affirme qu'elle ne savait pas qu'il lui fallait déclarer cette aide parentale. Elle saisit le juge. Mais sans attendre sa décision, la CAF retient une partie de ses droits au RSA, sans notification préalable.

Cet exemple n'est pas isolé. Comme le relève le Défenseur des droits dans un rapport paru le jeudi 7 septembre 2017, la lutte contre la fraude aux prestations sociales1 peut entraîner des abus préjudiciables aux usagers. Comme dans le cas de Sofia, ceux-ci peuvent être mal informés et se voir lésés avant même qu'un juge ait statué sur leur cas. Une situation d'autant plus dommageable que parmi les bénéficiaires des prestations sociales se trouvent souvent des foyers pauvres. C'est l'augmentation des saisines de l'autorité indépendante sur cette question depuis 2014 qui l'a conduit à y consacrer un rapport.

[En réalité, la fraude aux prestations sociales reste marginale

Mais d'abord, il convient de rappeler quelques chiffres. Alors que la fraude aux prestations sociales est un sujet récurrent dans le débat public, elle reste très marginale. Elle ne représente que 3 % du montant total de la fraude détectée en 2015 : 677,7 millions d'euros sur un total de 22,4 milliards d'euros. A titre de comparaison, la fraude fiscale représente, elle, près de 95 % du total de la fraude détectée. En 2016, pour la seule caisse des allocations familiales (CAF), la fraude ne concernait que 0,36 % des allocataires2.

La fraude aux prestations sociales reste très marginale

Montant de la fraude détectée en 2015, en millions d'euros

Source : DNLF

Autre mise en perspective nécessaire : les montants de la fraude aux prestations sociales restent dérisoires par rapport au non recours3 : par définition, les chiffres sont difficiles à établir et résultent d'enquêtes ponctuelles, mais en 2010, le non recours au RSA, qui n'est que l'une des prestations sociales, aux côtés des allocations familiales, de la couverture maladie universelle complémentaire, de l'allocation adulte handicapé, de l'allocation de solidarité aux personnes âgées, etc., représentait 4 milliards d'euros.

La fraude, une définition floue en pratique

Ces éléments sont connus et ce n'est pas là que réside l'originalité du rapport, qui documente les dérives et les excès de la lutte contre la fraude aux prestations sociales. Ces écueils sont de trois ordres.

D'abord une confusion de la part des organismes dans la définition même de la fraude. En principe, dans le code pénal, il y a fraude lorsque deux éléments sont réunis : un élément matériel (la falsification de documents, la dissimulation d'information...) et un élément intentionnel (la volonté de tromper). Voilà qui est clair.

Mais dans la pratique, cette double caractéristique n'est pas mise en œuvre. La raison en est simple : les montants détournés sont souvent trop faibles pour que l'ouverture d'une procédure pénale, seule à même de déterminer s'il y a ou non fraude, soit mise en œuvre. C'est pourquoi la loi autorise les organismes à sanctionner eux-mêmes la fraude. « En sortant la fraude du champ pénal, [le législateur] a introduit une confusion au cœur de la notion en particulier quant à l'exigence de son caractère intentionnel », note le Défenseur des droits.

La loi autorise les organismes à sanctionner eux-mêmes la fraude

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Les organismes peuvent sanctionner la fraude de manière quasi-immédiate, et ils ont aussi le pouvoir de sanctionner les bénéficiaires en cas d'oubli ou d'erreur. Or le développement des démarches déclaratives (qui reposent sur la seule déclaration de l'usager, une façon de simplifier l'accès aux droits) entraîne son lot d'oublis et donc d'erreurs.

Dans la pratique, les organismes sanctionnent pour fraude même en l'absence d'élément intentionnel. Et ils s'appuient parfois sur leur seule appréciation subjective des faits pour qualifier de fraude un comportement. Par exemple, douter, sans plus de preuve, de l'authenticité des tampons de l'organisme qui attestent qu'une demande de prestation a été faite dans les délais.

Dans la pratique, les organismes sanctionnent pour fraude même en l'absence d'élément intentionnel

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Dernière confusion relevée par le Défenseur des droits, celle entre responsabilité et intention. Je peux avoir fait une erreur dans une déclaration, erreur dont je suis responsable, sans pour autant avoir eu l'intention de frauder. Le ministère des Affaires sociales et de la Santé reconnaît d'ailleurs dans ses textes l'existence de « fraudes involontaires par méconnaissance des règles et de leur complexité », ce qui est une contradiction dans les termes, si l'on s'en tient à une définition de la fraude caractérisée par l'intention.

Or en fixant des objectifs chiffrés de montants de fraude détectée dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion (COG) signées avec les organismes, l'Etat les incite à avoir une définition extensive de la fraude. Le Défenseur des droits donne l'exemple de la convention signée en 2016 avec la Mutualité sociale agricole, qui gère les prestations sociales (retraite, famille, santé et accidents du travail) des exploitants et salariés agricoles. En vertu de la COG, la MSA doit renforcer les contrôles pour détecter 10,5 millions d'euros d'indus frauduleux en 2016, et 500 000 euros supplémentaires par an jusqu'en 2020 : « De tels objectifs chiffrés semblent de nature à inciter les organismes à qualifier d'actes frauduleux ce qui relève de l'erreur ou de l'oubli non intentionnel », juge le Défenseur des droits qui rappelle que de tels objectifs se déclinent concrètement au niveau individuel et se traduisent par des primes d'intéressement pour les agents.

En fixant des objectifs chiffrés de montants de fraude détectée, l'Etat incite à avoir une définition extensive de la fraude

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C'est d'autant plus absurde que l'augmentation des montants de fraude détectée ne signifie pas nécessairement une plus grande efficacité dans la lutte contre la fraude. L'objectif à terme est plutôt d'éviter qu'il y ait fraude en amont, ce qui implique des actions d'information (par exemple, que l'aide parentale apportée à Sofia doit être déclarée) et de simplification et d'harmonisation des définitions entre organismes de prestations sociales (tous les organismes n'ont pas la même définition des « ressources »), d'autant qu'ils échangent entre eux des informations sur les bénéficiaires.

Un ciblage discriminatoire des « suspects »

Le deuxième écueil de taille relevé par le Défenseur des droits porte sur l'exploitation automatisée de bases de données (data mining).

Concrètement, les organismes partagent au niveau national les informations qu'ils ont sur leurs bénéficiaires, font tourner les bases de données avec des algorithmes et tentent ainsi de déterminer la probabilité qu'un usager fraude. « Ce procédé est utilisé de manière essentiellement prédictive », note le Défenseur des droits. Le service de Bercy qui coordonne la lutte contre la fraude, la Délégation nationale de lutte contre la fraude (DNLF), incite elle-même les organismes à « sélectionner les individus statistiques les plus à risque ».

Les organismes tentent ainsi de déterminer la probabilité qu'un usager fraude

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Cette démarche est d'autant plus problématique que certains organismes choisissent des critères discriminatoires. La CNAF recommande ainsi de « cibler les personnes nées hors de l'Union européenne » lors des contrôles.

Autre critère : l'absence ou l'irrégularité d'emploi ou des ressources. « Les bénéficiaires de prestations sociales les plus précaires sont donc indirectement visés », note le Défenseur des droits. « Ce ciblage des contrôles conforte le préjugé selon lequel les personnes en situation de précarité fraudent massivement au mépris des réalités statistiques : si de plus nombreux indus sont identifiés concernant les bénéficiaires des minima sociaux, c'est notamment parce qu'ils sont plus contrôlés que les autres. » Les pauvres ont moins que les autres droit à l'erreur.

Certains organismes choisissent des critères discriminatoires comme le lieu de naissance

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Ainsi, même si les contrôles aléatoires paraissent peu efficaces (car à trop grande échelle), le Défenseur des droits préconise une réflexion sur les alternatives à l'exploitation automatisée des données qui promeut sur une approche statistique de la fraude, de manière à garantir une meilleure égalité des droits entre usagers.

Des contrôles faits dans de mauvaises conditions

L'autorité indépendante relève aussi des dysfonctionnements dans les contrôles effectués. Il arrive que les contrôleurs, notamment ceux nommés par les conseils départementaux, outrepassent leurs fonctions (demande de pièces non nécessaires, menace de suspension du versement du RSA pour obtenir des justificatifs...). Certains contrôles portent atteinte au respect de la vie privée et à la dignité de l'allocataire contrôlé, en présumant par exemple qu'une « surcharge pondérale importante visible (...) pourrait prouver l'absence de relation amoureuse mais pas la vie commune ».

Le pouvoir d'appréciation laissé au contrôleur n'est souvent pas assez cadré, par exemple pour déterminer si des co-habitants sont en couple ou non, un élément qui entre en compte dans le versement de prestations sociales comme le RSA. La résidence partagée et la mise en commun des ressources et des charges ne suffisent pas, note l'autorité indépendante. Il faut aussi avoir établi que les personnes concernées entretiennent « une relation affective notoire et permanente ». Cela ne peut être une supposition du contrôleur mais doit pouvoir être prouvé, par exemple en interrogeant les voisins ou l'entourage.

Les contrôleurs ont souvent un large pouvoir d'appréciation, sur la vie de couple par exemple

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Le Défenseur des droits relève « un traitement différencié selon que l'allocataire appartient ou pas à un milieu social aisé ». Les organismes eux-mêmes en ont souvent conscience.

Enfin, les règles en matière de prescription diffèrent d'un organisme à l'autre, et les usagers ne sont pas toujours informés de leurs droits (droit au recours, délais...).

Afin de corriger ces manquements, le Défenseur des droits formule une série de recommandations : celles-ci portent à la fois sur une harmonisation des règles et des pratiques, de façon à les mettre en cohérence entre organismes, sur une meilleure information des allocataires et le renforcement de leurs droits, et sur un changement de pratiques pour garantir de façon effective l'égalité des usagers face à l'accès aux prestations sociales.

  • 1. Il s'agit des prestations distribuées par les branches famille, maladie et retraite de la sécurité sociale, ainsi que des allocations chômage distribuées par Pôle emploi.
  • 2. Pour rappel, la fraude détectée ne constitue qu'une partie de la fraude estimée. C'est en particulier vrai pour la fraude aux cotisations sociales, estimée entre 20 et 25 milliards d'euros pour l'année 2011 par la Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS). La part de la fraude détectée apparaît en revanche plus importante pour la fraude aux prestations sociales, puisque cette dernière était estimée entre 2 et 4 milliards d'euros en 2012.
  • 3. Non recours : fait de ne pas bénéficier d'un droit ou service social alors qu'on en a la possibilité. Il peut résulter de la non connaissance de ses droits par l'usager, de la non demande, de la non réception par l'organisme, etc.

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